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冷静区分改革梦想和改革现实
信息来源： 发布日期：2013-10-27 阅读次数：1023
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日前，国务院发展研究中心（国研中心）为十八届三中全会提交的“383”改革方案开始大量传播。实际上，“383”方案的内容摘要早在10月初就开始有简要报道，日前经过中国新闻网等报道后再度传开，引发多方关注。与过去不同的是，此次报道提到，此方案研究由该国研中心主任李伟与国家发改委副主任刘鹤领衔。同时身为中央财经领导小组办公室主任的刘鹤，也是十八届三中全会改革方案的牵头人之一。刘鹤的特殊身份不免让人联想：十八届三中全会的重大改革政策，是否就来自这份“383”方案？
所谓“383”方案，是指包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的中国新一轮改革路线图。方案指出，新一轮改革目标是推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的“三位一体”改革。改革关键在于“正确处理政府和市场的关系”，为此必须推动“八个重点领域的改革”——行政管理体制、垄断行业、土地制度、金融体系、财税体制、国有资产管理体制、创新体制以及对外开放等改革。“三大改革突破口”包括：一是放开准入，引入外部投资者，加强竞争；二是深化社会保障体制改革，设立“国民基础社会保障包”；三是深化土地制度改革，集体土地入市交易。此外，方案建议的改革“时间表”分为三个阶段：即2013年至2014年的近期改革、2015年至2017年的中期改革和2018年至2020年的远期改革。
从“383”方案的内容看，改革方案的重心还是围绕市场经济体制改革，并未涉及政治体制的改革。再度梳理其具体内容，其中有可能出现“突破”的内容包括如下几点：
（1）建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后方可领取。率先从公共部门及国有企业领导班子和新提拔干部做起，加快官员公布个人财产进度。
（2）以形成成品油定价新机制、放宽非常规油气资源的勘探开发准入为突破口，推进石油天然气行业的改革。放开对进口原油、成品油、天然气的限制。政府有关部门不再直接规定成品油价格，改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。
（3）在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，建立统一土地市场下的地价体系。相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。
（4）将土地税收计征重点从流转环节转向保有环节，实施从价计征。率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。
（5）调整中央与地方政府事权边界。将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。
（6）实施主要由中央和省级政府承担责任的、低标准均等化的“国民基础社会保障包”制度。起步阶段可包括：用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现费随人走，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担；中央政府对义务教育生均经费实行按在校生人数均一定额投入；对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。形成与原有户籍制度双轨并行的新社会保障制度，最终取代户籍制度。
（7）积极推进以房产税和消费税为主的地方主体税建设。扩大房产税试点范围，一定过渡期后全面推开，并明确为区县级政府主体税。按照消费地原则将国内消费税划为地方税，由生产环节改为零售环节征收，同时将车辆购置税划归地方税。
（8）重新界定国有资产职能。明确国有资产具有以下四项基本职能：一是社会保障职能，重点是为养老、医疗、教育、住房、减贫、社会救助等方面的社会保障职能提供支持。二是提供非盈利性公共服务职能，主要涉及基础设施、基础产业中的普遍服务部分。三是促进战略性产业稳定、竞争和创新的职能，主要涉及能源、交通、通信、金融等领域。四是保障国家安全的职能，主要涉及国防领域。
（9）为国有资产资本化创造条件，按照不同职能建立一批国有资本运营基金。参照新加坡淡马锡资产管理公司模式，与国有资产职能分类相对应，通过划拨现有国有企业股权，建立一批国有资本投资运营基金。采取公开招聘、竞争上岗、有进有出等方式，形成具备国际水准的职业经理人制度。国资委依据已定的经营目标和考核机制，对各类基金进行监督管理，并任免其负责人。
（10）推动大学改革。逐步实现大学去行政化，探索建立由校董会、校长、监督机构组成的大学治理架构，让教育家办教育，落实高校办学自主权。放宽办学限制，鼓励国外一流大学来华合作或独立办学。
（11）以扩大开放倒逼国内改革。推动能源、电信、金融等基础行业对外开放，引入有竞争力的投资和经营者，深化文化、教育、医疗卫生、体育等开放。
（12）改革外资审批体制，开展准入前国民待遇与“非禁即入”的试点；统一内外资法律，形成各类所有制企业平等有序竞争的市场环境。
上述内容覆盖范围很广，体现了市场经济体制的系统改革思路，如果在实际的改革中能够落实，那将有可能带来一系列的突破。然而，要指出的是，这些不乏亮点的改革设想，目前仅仅是官方智库的改革思路，是提交给决策部门的改革建议，并非最后的改革决策。现在舆论再度把这篇报告的内容炒热，显示随着三中全会逼近，各界期待改革的势能进一步积聚，形势也进一步迫切。但我们还是坚持一贯的观点，市场必须把这些“改革梦想”和建议与改革行动区分开来，不能误认为这就是十八届三中全会最终的改革方案，还要对此次会议的改革政策降低预期。根据历史经验，过去官方智库所提交的改革方案，有不少都是影响力不小，但最后采纳的不多。此外，上述改革突破点涉及到不少重大利益调整，在实际决策过程中可能遭遇激烈的反对。
当前国内讨论的改革方案越来越多，但迄今仍限于智库建议阶段，离正式的决策结果乃及最终形成改革突破还有很大的距离。社会各界不能把改革愿望当成现实的改革政策，对此应该冷静区分。